孔夫子有句名言：“不在其位，不谋其政。”（见《论语·泰伯》以及《论语·宪问》）。可是幕友没有，也不是国家聘用人员，只是作为长官的朋友来辅助处理政事，真可说是“不在其位，代谋其政”。幕友解释不是在代为施行治理，而只是在帮助施行治理，是所谓的“佐治”。
晚明小说《醒世姻缘传》第八十四回“童奶奶指授方略，骆舅舅举荐幕宾”，说的是主人公狄希陈选上了四川成杨得志炮轰南阳都府经历（知府的下属，主管文书档案，正八品），他的舅舅给他推荐了周希震先生为“入幕之客”，可狄希陈嫌给周先生每年八十两银子的“束脩”太贵，被童奶奶一阵数落：“这做文官的幕宾先生，一定也就和那行兵的军师一样，凡事都要和他商议，都要替你主持哩。人没说是三请诸葛亮哩？请一遭还不算，必然请他三遭，他才出来哩！……我想这里，你该择一个好日，写一个全柬拜帖，下一个全柬请帖，定住那一日请，得设两席酒儿，当面得送五六两聘礼，有尺头放上一对儿，再着上两样鞋、袜，越发好看些。同着你大舅去拜请。你大舅陪酒，叫他坐个独席儿，你和大舅两个坐张桌儿也罢了。还得叫两个小唱，席间还得说几句套话，说该扮个戏儿奉请，敝寓窄狭，且又图净扮好领教。临行先几日，还得预先给他二十两银子，好叫他行李。”
从小说的这段描写可以看到，晚明时期文官请幕友帮助处理政事已经“蔚然成风”，无论是“束脩”的数量还是聘请的程序，都已经有了很多的惯例成规。
清初人王应奎（1683—1760年）在他的《柳南随笔》中也记载了一位明末常熟师爷的故事。原来是本县典史衙门里的“书佐”，原来只是个文件抄写员。后来凭着对于文书的熟悉，转而“从入幕中为主文”。同乡的士大夫陈必谦考取进士，被派到河南辉县当知县，初次任官，唯恐出错，就聘了为幕友，一同上任。后来陈必谦高升到朝廷为侍御史，回到家乡借着曾为幕友的名义狐假虎威，乡曲。陈必谦得知后大怒，把他和自己的关系书写清楚，要人贴在城门旁的木榜上公开，并门房不准通报，以示不再见面。，居然乘着崇祯下诏求民间直言的机会，城陈必谦。后来被，落得个戴一百五十斤重枷枷号、街头的。
明太祖朱元璋在地方基层的编制上厉行“精兵简政”，裁撤了从秦始皇以来每个县都设置的“县尉”（主管治安以及警备）一职。同样也是从秦始皇开始就设置的“县丞”“主簿”在大多数县份也都不设置。因此普通的县衙门里，往往只有一位“正印官”知县（正七品），一位主管及治安的典史（未入流）。
编制大量裁减的同时，更值得注意的是，明清时期地方衙门治理的数量却大大膨胀。唐代的县编户四千户以上就算“望”，两千户算是“上”，最小的县只有不满五百户。仍然设置四个官员。而元朝开始江南三万户以上者为上县，一万户以上者为中县，一万户之下者为下县。明清时南方一个县的户目数往往可抵唐代十个县，但官员编制却比唐时还要少。
与基层编制缩减相反，基层长官的职责却日趋加重。秦汉至唐宋，县级的属官可以独当一面处理政务，如秦汉的县狱掾、唐宋时的县司法佐、司户佐都能审理民刑案件，长官只做最后的宣判而已。但明清时法律，一县政务由正印官统管，如司法审判方面，从受理案件、勘验现场、检伤、指挥侦查到口供、正式判决都必须由正印官亲自到场，不准假手佐杂。
基层厉行“精兵简政”，而上层机构却一再膨胀。秦汉唐宋时基层机构一般只要接受自己直属的领导与监督，而明清时县级除了要接受直属上级——府的领导外，还要受省布政使司派出的“分守道”、省按察使司派出的“分巡道”以及中央朝廷派至各省的监督。而各省学政、军事、漕运、盐法等各专职衙门，也经常派官员四出至州县巡察，督促各项专门政务的执行。州、县官面对众多的，必须时时妥善应付，稍有失误，便会导致参劾、罚俸、降级，甚至革职拿问。所以清代流行一句谚语：“州县官如琉璃屏，触手便碎。”（《学治臆说》）
明清时的制度要求州县官是全能型人才，无论司法、行政、教育、军事都能拿得起放得下，可是为这一全能型职位所准备的训练实在有限，甚至可以说是完全没有。
自隋唐创科举选官制后，通过科举考试出任为官一直是“正途”。唐宋时虽以诗赋考选官员，但士子考取进士后并不马上担任独当一面的长官，一般还要经过吏部考试熟悉公文格式，再任一个任期的县尉、大理评事之类的佐官，见习锻炼为官之道，然后才能出任长官。
明清时改以八股文考选官员，考试内容是演练某一经义，号为“代立言”，“许言前代，不及本朝”（《日知录》卷六），完全是空头文章。可是“及登第入仕之后，今日责之礼乐，明日责以兵刑，忽而外任，忽而内调，是视八股朋友竟为无所不知、无所不能之人”（《经闻类编》卷四）。特别是新科进士即派到基层州县独当一面，结果新官上任时，往往对实际政事毫不知情，倘若无人襄助，确实难以胜任。
明初基层政务实际上往往被在办事人员——书吏的手里，以后官员逐渐聘请自己信得过的朋友来帮忙处理政务，作为地头蛇的书吏。因此到了清朝入关以后，对于上沿袭明代旧习聘请幕友“佐治”的状况予以确认。尤其是很多满族官员不谙汉语和政务，必须依靠自己信得过的顾问帮忙。因此聘请师爷也就纳入了被正式承认的渠道，允许官员带一套自己的顾问班子上任。
清初的及发布的上谕已提到幕友佐治，承认这一类非官非吏的人在机构中的存在。尤其雍正年间颁布的《钦颁州县事宜》，作为基层的“工作注意事项”，其中即专列“慎延幕友”一条。明确说明，州县官“刀笔簿书既无习于平日，刑名钱谷岂能请于临时？全赖将伯助兹鞅掌”。乾隆元年（1736年）的一条上谕，“直省司、道以下各省幕宾，除缘事黜革及报掌书、算、内、号琐事，与本官子弟亲属来属帮办者概不许其申送外，其延请管理刑名、钱谷之幕宾，自申报存案之日起，计算六年期满”（《大清会典事例》卷七）。这里幕友跟随主人的时间不得超过六年。
得到朝廷的承认，幕友佐治之风自然更为盛行，逐渐出现了专门读书人做幕友的专门著作。雍正年间已出现不少“幕学”的书籍，读书人在出仕主治之外，还可走“做幕友佐治”的道。这样一来，“从幕”和“出仕”一样，成为读书人的最正当的出。
那么幕友干的具体事务是哪些呢？实际上他们干的原来就应该是“体制内”的佐杂官、书吏的事务。清代名幕汪辉祖在他的幕学指导书《佐治药言》中说：“幕客以力自食，名为佣书，日夕区划皆吏胥之事。”晚清张廷骧编《入幕须知》时，也在序言中称：“自幕职废而鸿才硕彦无由自致，于是幕为专门名家之学。”
作为地方基层衙门最重要的事务，主要是司法审判、赋税征收。前者需要熟悉法律，后者需要擅长会计，而这恰恰是八股出身的知县、知州的知识短板。因此，从晚明开始，所有的地方基层长官都必须要聘请专门帮助处理司法审判事务的“刑名”幕友、以及专门帮助处理税收财政事务的“钱谷”（或称“钱粮”）幕友。在一些偏远地区诉讼发生率不高、政务不那么繁琐的地方，往往由“刑名”幕友兼任“钱谷”，合称“刑钱”。
官僚系统是依靠公文来运转的，起草各类公文也是官员的一大职责。当然司法审判、赋税财政方面的公文都由刑名、钱谷幕友包办，其他方面的上下行以及平行公文，原来都是由各房书吏起草的，对于长官来说由自己更信任的幕友来起草，自然更放心更稳妥。另外，官员各种社会关系应酬，特别是对于上级长官的致敬问候半私半公的“禀帖”，也需要有专门的助手。这些相当于今天“文秘”的事务，也都需要聘请专门的“书启”以及“书禀”幕友来承担。
各类文件档案，理论上应该由衙门里的专职来分发、整理以及保管存档。秦汉以来各级衙门中设置的“主簿”就是这样的秘书长职位，宋元时代书吏中也有专门的“孔目”来实施具体管理。可是明代开始主簿不是常设，基层衙门里的职能部门为吏、户、礼、兵、刑、工“六房”，有各房书吏管事，分管文件档案。这样一来，势必需要有一个能够统揽全局文件管理的职位。因此明代开始就有了“挂号”这一专门的幕友名号，来帮助长官管理文件。
由于政务的繁杂以及职官设置上的缺陷，使得明清时期的基层州县衙门，至少也得请刑名、钱谷、书启、挂号等四五位幕友。政务繁杂的地方，还会在钱谷幕友外增聘“征比”幕友专门负责征税或征收漕粮，也会聘请几位书启幕友来起草不同的文件。少则三四位，多则七八位。清代有两万七千多个“官缺”（岗位），假设平均每一个岗位都聘请三名幕友，那么全国从幕的幕友群体少说也要接近十万，是规模很大的一个行业。
在这个由长官私人聘请专业人员组成的顾问班子里，第一把交椅非刑名幕友莫属，一般来说，刑名幕友可以代替所有的其他事务。因此刑名幕友的“束脩”也最高。《醒世姻缘传》里提到晚明的一个幕友每年束脩不过八十两银子，到了清朝乾隆年间，刑名幕友一年的束脩都在一千两银子左右。钱谷幕友束脩一般与刑名幕友持平。书启、书禀、幕友则要低很多，每年不过五六十两银子，最高不过一百二十两。很多情况下，刑名或钱谷幕友会将跟随自己“学幕”的徒弟带在身边充当这些幕友。也有的是长官将自己的亲属、尤其是母家、妻家的晚辈亲属，比如小舅子、女婿之类的带在身边当书启。